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合法性审查:为红头文件戴上法律“护身符?”

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2019-10-12 09:19     来源: 澳门xinpujing
        

□澳门xinpujing首席记者 余小乔/文 刘晨/图

市司法局劳动人员对政府行政文件实行合法性审查。




■主持人语

制发行政标准性文件,是行政机关依法履行办理职能的重要方式。一个文件出台合不合法、管不管用、好不好用,直接关系到经济主体和普罗大众的切身利益,有的还涉及到深化改革成果、优化营商环境。但在现实中,乱发文、滥发文、出台“奇葩文件”等乱象仍时有产生,标准性文件法治化水平与法治政府建造的要求还有一定差距。

9月1日起,以国务院令形式公布的《重大行政决策程序暂行条例》正式施行。作为推动依法行政、加强政府自身建造的一部行政立法,《条例》以标准重大行政决策的程序为抓手,着重标准合法性审查程序,对推实行政决策科学化、民主化、法治化起到了以点带面的杠杆和牵引作用。

地方实践中,合法性审查如何引导并推动经济澳门新葡亰官网发展?在《条例》牵引下,我市制发文件的形式和方法产生了怎样的改变?在标准性文件的制定与合法性审查方面,我市实行了哪些有益探索,形成了哪些特色和亮点?如何确保重大行政决策应审尽审、高效运转?本周受邀做客本报“党报会客厅”的三位嘉宾,从三个不同的站位和视角,并结合各自劳动实际做出交流与解读。

●合法性审查不是依据法律找问题、挑毛病,为承办单位展开劳动设置路障、绊脚石,相反,它是依据法律清除路障、推动发展的助推器。

●提前介入将法定的审查时限向前延伸,实现了由办事一个环节延伸到办事行政决策全过程。

许锦标 市司法局党组书记、局长

●政府各机关单位作为重大决策的承办单位,大多本着为政府把好每一道法律关卡的想法来展开劳动。

●虽然文件出台的数量减少了,但经过流程化、专业化、标准化操纵,大家依法监督、依法行政的能力和力度却更强了。

余炳文 市公共资源交易监督办理局副局长

●合法性审查劳动直接关系到政府能不能依法行政,关系到政府的形象,关系到群众的合法权益。

●标准性文件的制定与合法性审查的具体实践,已经充分体现了开门办文、人民立场和法治精神。

张林 市政府法律顾问 安徽淮河律师事务所律师

深度对话

应审必审:一年审查上千件  

领导干部法律素养大幅提高,承办单位法律认识持续增强,缺少法律支撑的矛盾纠纷大幅减少

主持人:在全面推动依法治国的战略布局下,行政标准性文件的制定与合法性审查劳动被提到一个很高的高度,已经施行月余的《重大行政决策程序暂行条例》,也为这项劳动提议了引导和要求。合法性审查为什么变得如此重要?

许锦标:党的十八大作出全面依法治国的战略摆设,让建造法治政府成为当前重要的政治使命。合法性审查作为推动依法行政最直接的抓手,能够在法治政府建造中发挥率领和示范作用,特别是市县层级的合法性审查,已经成为保障为民办事“最后一公里”的法律堡垒。《条例》的出台,将合法性审查由“文件限定”上升为法律法规,并用大幅篇章实行专门限定,强调合法性审查的程序和具体要求,从法律层面将合法性审查作为推动依法行政的具体举措。

大家认为,合法性审查不是依据法律找问题、挑毛病,为承办单位展开劳动设置路障、绊脚石,相反,它是清除路障、推动发展的助推器,更多的是办事重大决策、推动经济澳门新葡亰官网发展,能够有用幸免“短期的一时之快”,包管持久发展和澳门新葡亰官网稳定。同时,经过合法性审查作出行政决策,也能打消一些领导干部干事创业的顾虑,提高担当作为的主动性和积极性。

张林:今年7月,司法部全面摆设推行行政标准性文件合法性审核机制全覆盖劳动,称要将这项劳动纳入法治政府建造考评指标体系,建立通报准则与奖惩挂钩,及时处理违法文件。这充分释放出严刻依法行政的强烈信号,从源头防止权力任性而为。

行政标准性文件是行政机关展开行政办理和行政执法活动的重要依据,俗称“红头文件”,是行政机关依法履行职能的重要方式。对其实行合法性审查,包管红头文件合法有用,直接关系到政府能不能依法行政,关系到政府的形象和营商环境,关系到群众的合法权益。

主持人:我市在全面推动法治政府建造过程中,特别在标准性文件制定与合法性审查方面,整体表现如何?

许锦标:建造法治政府,必须率先从合法性审查做起。我在政法口劳动很多年,能够明显感觉到,十八大以后,全市领导干部的法律素养较之以往有了大幅提高,因缺乏法律概念引起矛盾纠纷的情况也比以往少了很多。作为标准性文件合法性审查职能部门,大家也经过发挥高效的研究论证、审查把关作用,逐渐摆脱了承办单位的成见与误会,收获了被认可和被肯定带来的成就感。

事实上,自全面推行行政标准性文件合法性审核机制劳动展开以来,我市从健全依法决策机制、增进法治政府建造高度,创新审查方式,强化准则建造,限定各县区政府、市直部门和有关单位报请市政府研究的重大决策事件,包括各类文件、决策事件、合同等,一律报送市司法局实行合法性审查,未经审查不上会,审查不经过不作决策。从我局合法性审查科统计的数据看,经过大家审查的文件数量近几年呈倍增态势:2018年,共审查市政府重大决策草案171件。2018年,这个数字一下子飙升到1281件。今年1—9月已经审查的各类文件草案达732件,根本做到了应审必审、应审尽审。

余炳文:以我局为例。我局作为市公共资源交易监管部门,因成立时间短,在最初几年为展开劳动出台了不少文件。最近几年,特别是2018年以来,经由大家制发的文件在数量上明显减少,这些文件在出台期间,对涉及公共资源交易市场主体切身利益或有重大影响的标准性文件,大家会向澳门新葡亰官网公布征求意见,并且在提请相干会议研究决定前,均由局法规科对相干事件或内涵是否违反法律、法规、规章实行审查。当遇到比较疑难、复杂的事件时,大家还会同市司法局,邀请法律顾问举行法律咨询会,比如对比较复杂的行政处罚案件,大家会举行案审会,以推实行政决策科学性、合法性。可以说,近些年的文件质量都比较高,也经得起法律推敲和时间检验。

张林:当了十几年市政府法律顾问,我经常被安排列席市政府常务会议。无论从提交会议审议的文件本身,还是参与审议的市级领导及相干部门承担人的发言来看,人们的法律常识、法律认识、法律素养都比前些年增强很多。我也注意到,在承办单位制发文件过程中征求的法律顾问意见,也大多在上会的文件中得到了重视和采纳。比如今年上半年出台的整治电动三、四轮车的通告,原本提议“一刀切”的设想,最终听取了法律顾问提议的“涉及重大www.801.com利益的要谨慎、区别对待”的意见,给某些特殊群体力求实现了一定权限,稳住了民心。这也充分体现了开门办文、人民立场和法治精神。

提前介入:质量效率双提高  

将法定的审查时限向前延伸,审查同决策前期劳动并联实行,由一个环节延伸到办事行政决策全过程

主持人:听说每隔一段时间就会对全市范围内的现行有用的规章、标准性文件实行一次集中清理。为什么要这么做?

许锦标:是的,根本两年清理一次。这么做,也是因为受规章、标准性文件所依据的上位法影响,如果上位法已做重大修改或已被废止宣布失效的、首要内涵被新发布的标准性文件代替的,必须予以废止;如果标准、引导阶段性劳动,但阶段性劳动已完成的、已过适用期的、调整对象消失的,要宣布失效。若规章、标准性文件存在个别条款与现行法律、法规、规章、上级标准性文件不一致等情形的,也需要实行及时修改。

余炳文:这么做,直接推动全市行政机关文件整体变得越来越标准、越来越高质、越来越有用。还是以我局为例。现行的《招标投标法》在2018年实行了订正,《政府采购法》在2018年实行了订正,《政府采购法实施条例》在2015开始施行,我市现行公共资源交易领域的很多文件都是在这之前制定的。并且,新一轮机构改革,让局部涉及公共资源交易领域的机构和职能产生了变化。为了处置与新出台的上位法不适应、不一致、不协调的突出问题,结合我市展开规章、标准性文件清理劳动的安排,我局对2009年以来,市委市政府和我局出台的涉及公共资源交易领域的标准性文件实行了全面梳理,并征求各方面意见,对市委市政府出台的30份文件提议了清理意见。其中,涉及市委出台的文件2件,涉及市政府出台的文件28件,拟废止5件,拟失效2件,拟订正8件,拟继续有用13件,现已报送市司法局统一清理。

张林:记得2018年,市政府开会研究确认并公布了当年的清理数据:367件市政府标准性文件继续有用,98件废止,79件宣布失效,24件拟订正。第二年,市法制办还将继续有用的文件汇编成厚厚的三本书,免费发放给重大决策的承办单位及律所,引导展开劳动,大家律所就有完整的一套。

主持人:也就是经过动态清理来包管文件的质量与有用性,更好地率领劳动。那么,实际操纵中,如何克服并有用处置重大行政决策合法性审查劳动普遍存在的机制运转不通畅、质量与效率不能同时兼顾的问题呢?

许锦标:对于这个问题,《重大行政决策程序暂行条例》提议合法性审查不少于7个劳动日的限定,为确保审查质量留出充足时间。但为了提高审查效率,我市探索建立了提前介入准则,将合法性审查关口前移,变合法性审查劳动同决策前期劳动串联关系为并联关系。为此,我局报请市政府出台《重大行政决策合法性审查提前介入实施办法》,对提前介入的范围、启动程序、介入方式、介入内涵、劳动要求作出明确限定。通常情况下,大家会采纳参加相干调研活动,组织法律顾问、相干专家论证以及委托第三方等方式提前介入审查。

提前同重大决策承办单位对接,针对重大复杂决策事件“量身定做”《提前介入法律意见函》,对决策前期阶段依法应当履行的公众参与、专家论证和风险评估等程序予以提示,对涉及的首要法律问题展开论证研究,并提前同承办单位沟通会商……提前介入将法定的审查时限向前延伸,实现了由办事一个环节延伸到办事行政决策全过程,从源头上标准了行政决策程序,在过程中提高了行政决策质量,确保政府决策“不返工”,做到审查质量和效率的“双提高”。今年以来,大家提前介入文件审查56件。

此外,大家还建立了合法性审查分类分级处理准则,即:对于法律关系简单、法律风险较小的决策事件,由市政府办公室实行审核;一般文件、决策事件由市司法局合法性审查科提议审查意见,并直接回复;重大复杂事件,经过提前介入等有关程序予以办理。这样一来,合法性审查办理时限通常在1—2日内办结,有用确保了审查劳动“不延误”。

余炳文:政府各机关单位作为重大决策的承办单位,大多本着为政府把好每一道法律关卡的想法来展开劳动。为了优质高效地制发文件,我局专门制定了法制劳动流程图,将合法性审查和标准性文件的出台、备案和清理劳动的操纵流程一一列出,对照实行。经过流程化、专业化、标准化的操纵,帮助大家及时发现和处理劳动中的疏漏、错误或瑕疵,提高文件质量与发文时效。

出台地标:示范带动有影响  

借助“四维”劳动法和地方标准的示范带动,合法性审查劳动程序更加标准化,监督办理方法更加科学化

主持人:据说我市有关劳动得到了省政府依法行政领导小组的高度认可,劳动方法多次被省法制办、省司法厅以专题简报形式印发推广?

许锦标:这说的是两年前我市建立重大行政决策合法性审查“四维”劳动法。所谓“四维”,指的是从决策机关、决策过程、决策内涵、问题处置的“四维”角度推动合法性审查全覆盖。

事实上,为了推动合法性审查劳动展开,我市还将标准化的理念、原理、原则、方法引入进来,率先在全省制定出台一套适合政府法制部门自身改革和发展要求的办事标准体系——《行政机关重大事件合法性审查标准》市级地方标准,明确操纵流程、细化劳动标准、优化审查质量、标准内部办理、注重持续改进,为全市各级行政机关建立“程序完备、权责一致、相互衔接、运转高效”的审查劳动机制发挥重要的标准和导向作用。这项劳动同样在全省产生了优良的示范带动作用,成为2018年度全省司法系统十大创新劳动之一。

余炳文:的确,借助“四维”劳动法和地方标准的示范带动,我局展开的合法性审查劳动程序更加标准化,监督办理方法更加科学化,人员岗位责任更加清晰化。举个比较直观的例子,在2018年《政府采购法实施条例》施行之前,我局共出台标准性文件和内部办理文件67件,2018年之后共出台了28件。虽然文件出台的数量减少了,但大家依法监管、依法行政的能力和力度却更强了。

主持人:增进全市行政机关依法、高效、标准、严谨地展开劳动,是合法性审查劳动的着力点所在。这项劳动涉及到的专业性问题,怎么处置?换句话说,专业人员团体怎么建造?

许锦标:自从建立合法性审查“四维”全覆盖准则以来,全市年均审查的文件数量大幅增加,给大家的审查劳动带来一定压力。此刻,市司法局专职展开合法性审查劳动的人员有5人,平均每个劳动日要审查4—5件,最多的十几件。为了处置这个问题,大家主张对法制系统的劳动人员展开岗位轮训,建立了合法性审查劳动人员跟班学习准则,倒排时间,筹划在2020年之前完成50名县区和市直部门合法性审查劳动人员的岗位轮训。参训人员以跟班学习的方式到市司法局脱产实习1—3个月,有针对性地学习标准性文件、重大决策事件合法性审查专业常识和技能。经过专项培训,在全市倾力打造一支专业过硬的合法性审查专业人才团体,做到专业岗位“不缺人”。

同时,还充分发挥“外脑”作用,优化选聘政府法律顾问、法学专家和律师,经过发挥智库作用来提高政府决策的办事保障水平。2018年8月,我市在全省率先出台《进一步发挥公职律师职能作用实施办法》并设立市公职律师办公室,同年底出台《蚌埠市人民政府法律顾问组劳动规则》并聘任了新一届市政府法律顾问,组成了一支拥有较高学术水平、扎实的执业基础和丰富实战经验的教授、律师为主体的精英顾问团队。2018年12月,又出台实施了重大决策咨询论证专家库办理办法,首期聘请了47名各领域专家参与决策咨询论证。此刻,我市在全省首家建立的公职律师准则,已经发展公职律师团体40余人。

张林:前不久,大家律所了解到市司法局正在经过政府购买法律办事的方式充实合法性审查专业人才团体。政府向律师事务所购买法律办事,俨然已成为当前行政机关加强法治劳动保障最直接有用的办法之一。(完)

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